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高校后勤行业组织特色、功能作用与理想目标

“高校后勤行业组织发展研究”课题组

(注:本课题为中国高等教育学会“十二五”规划重点课题,课题组长黎玖高 课题组成员皮光纯、李异军、张 强、成冠润、郗蕴超、陈 鹏、胡孝玉、尹建康、王志丹、李秋荣。此文为研究成果之三)

一、高校后勤行业特殊性和行业组织特色

1.高校后勤具有综合性、复杂性特征。高校后勤工作面广量大,业务范围涵盖众多社会行业,包括学生餐饮、学生公寓、校园物业、水电暖供应、安全保卫、建筑修缮、园林绿化、医疗卫生、宾馆服务、交通运输、幼儿园等等。高校后勤在行业标准、专业培训、职称评定、政策法规等方面,与这些社会行业存在业务交集和协作关系。

高校后勤服务对象,主要是在校大学生,后勤人员总数与教学人员大体相当,管理服务涉及许多行业知识、技术技能、法律法规,且长期与人、财、物打交道,要求从业人员具有相应的行业知识、技术技能和良好素养,职业标准高于一般企事业单位。

高校后勤工作跨度很大,看似简单其实复杂,对行业组织领导层的从业经历、政策水平、统筹协调能力要求高,对执行层工作人员的实践经验、知识结构、专业服务能力要求高。后勤行业组织专职人员的培养理想目标,既是某一方面的专家,又是通晓公共管理的杂家。

2.高校后勤具有公益性、利益主体多元化特征。校内市场是“不完全的市场”,具有“准公共服务”特点,享受税收优惠政策,实行物价补贴、价格限制和严格监管;校方特别强调可控性、维护安全稳定,必须把社会效益放在首位,在保障需求基础上讲究经济效益。

高校后勤属于公益性服务,监管水平、效率效益差异很大。为了保证国家优惠政策全部转化为服务价格优惠,不被低效运行、损失浪费所抵消,不被转化为员工福利,不被转化为企业利润,这就对行业组织的市场监管、行为引导、行业自律能力提出较高的要求。

高校后勤行业组织,成份多元而复杂。既有代表消费者利益、承担监管责任的学校领导与后勤机关,又有代表服务者利益、不以营利为目的的后勤实体,还有代表经营者利益、依靠营利维持生存发展的社会企业,不是单一的消费者、生产者或经营者组织,需要平衡利益关系、反映多种诉求、提供差异化服务,办会难度高于普通行业协会。

3.高校后勤教育特色鲜明,属于跨门类行业。高校后勤属于特殊服务业,既是高等教育体系的重要组织部分,又是社会市场经济和服务产业的重要组成部分。既要遵循高等教育规律,满足高校办学需要,又要遵循市场经济规律,发挥市场机制主导作用,还要自觉承担维护校园稳定的社会责任。高校后勤兼有教育属性和经济属性及某些人为赋予的政治属性,是一个新兴的“榜上无名”的跨门类服务业。全国性行业协会有600多家,都以“服务”为宗旨,唯独高校后勤协会以“服务育人”为宗旨,是个例外。

根据《国民经济行业分类与代码(GB/4754-2011)》,国民经济各行各业分为A、B、C、D、E、F、G、H、I、J、K、L、M、N、O、P、Q、R、S、T共20个门类。

高校学生食堂、学生公寓属于“住宿和餐饮业”(门类代码H),校园物业属于“房地产业”(门类代码K),校园超市属于“批发和零售业”(门类代码F),修缮工程属于“建筑业”(门类代码E)……

查阅《国民经济行业分类与代码(GB/4754-2011)》,高校后勤行业组织属于“公共管理、社会保障和社会组织”(门类代码S)的“社会团体”范围;如果是学术型“后勤研究会”,则属于“专业性团体”,代码为9421;如果是“后勤协会”,则属于“行业性团体”,代码为9422。

高校后勤社会化改革,促进了学校后勤产业的形成和发展,同时产生许多市场和经济矛盾,学术型“高校后勤研究会”难以应对,因此“高校后勤协会”应运而生。现在,高校后勤行业组织,以高校为主要服务对象,必须研究高校发展需求,还要有能力处理市场和经济问题。为了适应新形势,高校后勤行业组织保持跨门类的双重身份;既是教育领域高教学会的一个团体会员(专业性团体),又是经济领域行业协会的新成员(行业性团体)。

二、政府、高校、后勤、企业需要什么样的行业组织?——立场差异,期望不同

1.政府需要什么样的行业组织?——新型政社关系视角

(1)响应政府号召,维护政府权威。从建立纯洁政社关系出发,理解政府改革初衷和工作难度,以平等尊重的态度对待政府官员,积极配合政府管理行业和市场。对于政府交办的事情,尽心尽力去做,不折不扣完成,办事干净利落,不讨价还价。与此同时,及时向业内传达政府的声音,贯彻执行党的方针政策不走样,让政府放心。

(2)积极参政议政,当好行业代言人。代表高校后勤行业声音,客观反映行情民意和合理诉求,并向政府建言献策,提出解决问题的办法和忠恳建议,发言不走极端、不哗众取宠、不固执己见。乐于承担社会责任,积极参与政府制订行业规划、规范标准和政策法规,成为政府信赖的、有见识、有能力的长期合作伙伴。

(3)坚持依法办会,规范内部治理。坚持按章办事,程序合法,信息公开,不随意变通,不打擦边球,不夹带私人利益,诚恳欢迎政府、会员、社会监督。实行民主办会,有事同大家商量,集中行业智慧谋求共同发展,以此凝聚人心、减少矛盾是非、增强自律能力、提高办会绩效,维护业内安定团结,不给政府添麻烦。

(4)端正改革动机,做改革的促进派。苦炼内功,创造条件,通过政府组织评审获得3A以上资质等级,取得承担政府转移职能和购买服务的优先资格。参与政府购买服务的公平竞争,坚持不以营利为目的,只图为政府提供更多的选择和满意的服务。积极承担政府职能转移,只为政府分忧解难,不谋求“二政府”地位。

2.高校、后勤需要什么样的行业组织

(1)坚持服务为本,提供贴心服务。落实中央两办“行业协会与行政机关脱钩”文件精神,行业协会“服务重心从政府向行业、市场、企业转移”。遴选有理论、有实践、有热情的行业精英充实专家委员会和专业委员会,让改革促进派主导高校后勤论坛和舆论,提高专业化服务水平。

抓紧制订行规行约、规范标准,做实行业统计、案例搜集、理论研究等项基础工作,提供高校后勤迫切需要的服务。建立人才、资料、信息库,让行业协会成为令人向往、资源富集的人才、信息集散地。以此为基础,提供高质量的咨询、信息、培训服务,引导行业健康发展,促进产业升级。

(2)坚持民主办会,要名不虚传。民主办会是行业协会的生命线,分为民主管理、民主决策、民主监督几个层面。总体要求严格按《行业协会章程》办事,重要信息公开透明,充分保障不同类型、不同层级会员的知情权、参与权、话语权。

涉及高校后勤的重大事项,既要听取重量级大学会员的意见,也要听取广大非重点高校会员的意见;既要听取校级领导的意见,也要听取后勤机关和服务实体的意见。发扬民主不走形式,重要决策提交会议表决,把会员当家作主落到实处。

(3)坚持勤俭办会,让每元钱都发挥效益。确立“多渠道筹措经费,精打细算用好经费,让每一元钱都发挥效益”的办会理念。做到机构精简,运行高效,办事简约,不讲排场;依法用人,不养闲人;节约用人成本、办公成本、接待成本、交通成本、会务成本,尽可能减少不必要的开支,减轻会员负担。把坚持“不营利”原则与讲究经济效益高度统一。尽可能扩大财务收入,为增加服务奠定基础,欢迎广大会员监督。

(4)坚持高校会员主体地位不动摇。高校后勤为教学、科研、生活服务是永恒的主题,服务育人是显著特色和优势所在。高校作为“业主”的地位、学生消费者代言人的身份、对服务企业的选择权、对校内市场的监管权永远不会改变。行业组织作为高校后勤行业利益的代表,应当充分尊重各类高校会员的主体地位,尊重其在制订行规行约、市场规则、规范标准和行业监管、自律方面的知情权、参与权。

3.社会企业需要什么样的行业组织。期望行业协会成为企业的娘家,保护企业合法权益。

(1)希望在后勤协会享有平等话语权。过去,社会企业要想参加高校后勤研究会,能有自我宣传的机会,需要交些赞助费或入场费,有被歧视的感觉。现在,成立高校后勤协会,部分企业得以入会,可以名正言顺出席会议,他们非常珍惜,希望扩大话语权:一是参与制订市场规则、行规行约、规范标准的话语权;二是重要决策的表达权、投票表决权;三是协会受政府委托起草政策文件的参与权;这些方面,企业都非常看重。

(2)希望在校内市场与后勤实体公平竞争。现在,社会企业经营高校食堂,只有极少数高校给予“零租赁”待遇,绝大多数高校都要收取营业额5—10%的资产占用费(管理费),而且多把有利位置留给后勤实体,让社会企业在不利条件下与后勤实体展开竞争。社会企业依靠体制优势和挖掘潜力,降低原料成本、人工成本、能源成本、管理成本、减少浪费等等压缩成本,除交纳校方费用外还能获利,但多数认为这不是公平竞争,渴望能够平等对待。

(3)希望享有和后勤实体同等优惠政策。现在,高校后勤税收优惠政策,都是短期有效的“通知”之类,政策走向不明确,企业表示不乐观。当食堂原料价格大幅上涨时,政府学校给予食堂经费补贴,多把社会企业排除在外,有的企业支撑不住放弃经营。社会企业希望协会参与制订政策时,能从社会公平出发充分反映企业愿望。

(4)希望提供社会企业需要的服务项目。高校后勤市场,表现良好的企业,希望获得行业协会表彰,或者授予信用等级,能为参与市场竞争加分。高校后勤市场的规模企业,则希望行业协会公布年度市场统计数据,如全国高校餐饮企业100强、全国高校物业企业100强,有利于企业打造知名品牌,扩大行业影响力,并以此扩大市场份额。

三、高校后勤行业组织的功能作用与细化分解

1.行业组织功能作用——顶层设计。

2006年10月8日,中共中央十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出:“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”、“发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能,为经济社会发展服务”、“引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度。”

2014年10月23日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。”

2.行业组织功能作用——立法进展

2002年2月1日,《上海市行业协会暂行办法》生效,规定行业协会可以结合本行业的具体情况,承担以下职责(共10项,具体内容略)。这是关于行业组织作用方面最早的地方性立法。

2006年3月1日,《广东省行业协会条例》生效,规定行业协会应当发挥提供服务、反映诉求、规范行为的职能作用,根据需要可以从事下列活动(共9项,具体内容略)。与此同时,规定“行业协会不得有下列行为”(共6项),是一项突破。

2009年,全国人大启动《行业协会商会法》立法程序,并将其作为本届人大15项立法规划第一项任务,有多个版本。其中“张经版建议稿”(第二十条)行业协会具有以下职能(共21项,具体内容略),同时规定“行业协会不得从事下列活动(共7项,具体内容略)”。

2013年10月31日,十二届全国人大常委会立法规划公布,预算法、资产评估法、税收征管法等47项法律列入第一类项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案),商业银行法、电子商务法等21项法律列为第二类项目(需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案),而行业协会商会法、机构编制法等均列为第三类项目,属于立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。

2015年7月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》表示:“加强法律法规制度建设。加快推进行业协会商会立法工作。”、“规范行业协会商会服务行为,发挥对会员的行为引导、规则约束和权益维护作用。”

3.高校后勤行业组织的功能作用——理论研究

2008年12月,上海外国语大学盛裕良副校长负责的教育部发展规划司课题研究成果《坚持科学发展观构建新型高校后勤保障体系》一书举办首发式,该成果将高校后勤行业组织功能作用分为服务职能、参谋职能、协调职能、评价职能、维权职能、自律职能、管理职能、监督职能8个类别。

实际上,参谋职能即为政府提供服务,连同协调职能、评价职能都属于“提供服务”范围;自律职能、管理职能、监督职能都属于“规范行为”;维权职能,则属于“反映诉求”。只是把行业组织“提供服务,反映诉求,规范行为”三大类作用进一步细分。

4.新形势下,高校后勤行业组织应当发挥哪些功能作用

在全面推进依法治国社会背景之下,适应新常态、新规则、新要求,行业组织功能作用应当由法律作出规定。不久的将来,《行业协会商会法》将会对行业协会商会职能作出全面性、概括性的规定。行业协会都会有自己特点,不一定都能发挥法律规定的所有职能。按照高校后勤行业组织发展需要,可将应有职能归纳如下:

(1)宣传贯彻党和国家的法律、行政法规、路线、方针和政策,并据此制定行业规则并在会员范围内监督执行;

(2)组织和开展与本行业发展有关的信用建设;建立信用承诺制度,完善信用记录,建立综合信用评级制度。

(3)开展行业经济发展调查研究,向政府部门提出有关经济政策和立法意见、建议直至法律、法规或政策草案;制定行业发展规划,对行业内重大项目进行前期论证;参加政府应急预案的起草和实施;

(4)经政府或行政机关授权进行行业统计,调查、收集、分析和发布行业经济信息和评估报告;

(5)经政府或行政机关授权,参加本行业的认证,或者组织与本行业有关的认证。对行业生产、经营许可证的颁发提出意见,参与资质审查;

(6)向法定检测、评估、认证、仲裁、审查等机构推荐人选;经有关机构批准,设立法定检测、评估、认证、仲裁、审查等分支机构并开展活动;

(7)向政府机关提出制定有关技术标准、行业标准、本行业入市资格的建议,参与有关国家技术标准的制定,主持行业标准的制定,或者以自己名义直接制订和发布行业标准,建立行业行为规范:

(8)协调解决会员之间、会员与非会员之间、会员与消费者之间涉及市场活动和经营活动的争议,协调本行业协会与其它行业协会或者其它组织相关事宜。指导会员维权行为,提供法律援助、法律咨询和法律培训等活动;

(9)代表本行业接受政府及行政机关与本行业利益攸关的决策论证咨询,维护会员利益和行业利益。

(10)组织指导会员建立和维护知识产权的活动;

(11)组织市场开拓、业务培训、技术交流、业务咨询等服务;印发行业刊物;组织与本行业有关的展销会、展览会;参与相关产品的市场建设;

(12)独立或者与行政机关共同开展行业检查和行业评比,促进质量管理和监督工作;组织科技成果鉴定和推广应用:

(13)开展国内外经济技术交流与合作;

(14)规范行业行为,组织协调调解同行价格等争议,维护国内市场的公平竞争;对外组织同行业企业的价格联盟;

(15)指导、帮助企业改善经营管理,提交有关合同示范文稿并要求政府有关部门审订发布,或者以自己的名义发布行业性合同示范文本并要求行业内实施;

(16)向政府或者有关机构、组织、舆论部门反映会员要求,协调会员关系,发展行业和社会公益事业;

(17)直接向国际性组织或者机构表述本行业会员企业的要求;

(18)在境外建立行业协会的派出机构或者派出代表;

(19)与其它行业协会共同组织行业协会之间的活动;

(20)开展行业协会宗旨允许的业务,依政府采购程序,承担政府授权或者委托的其它事项;提供法律、法规以及地方性法规、地方性规章未予禁止、会员要求提供的符合行业协会章程的服务。

(21)做好行业协会工作人员的社会福利保障工作。

行业协会不得从事下列活动:

(1)通过制定行业规则或者其它方式垄断行业市场、国内市场,妨碍公平竞争,损害消费者、非会员的合法权益或者社会公共利益;

(2)向会员乱收费乱摊派,限制会员开展正当的经营活动或者参与其它社会活动;

(3)在会员之间实施歧视性待遇,限制会员同时参加其它行业协会或者参加其它行业协会组织的活动;

(4)利用部分会员经营规模、市场份额等优势,限制其它会员在行业协会中发挥作用;

(5)兴办与会员企业业务相同的营利性活动;

(6)未经政府及行政机关委托或者授权而行使行政管理职能;

(7)法律、行政法规及章程禁止的其它行为。

(参见张经版《行业协会商会法》建议稿和中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》)。

四、高校后勤行业组织的学习对象、理想目标

1.高校后勤行业组织的学习对象

(1)向有业务交集的社会组织学习。分析中国高教学会、中国烹饪协会、中国物业管理协会、中国节能协会、中国教育装备行业协会等业务联系多的社会团体,总结其经验与特色,取其所长,为已所用。

(2)向取得5A级资质行业协会学习。民政部公告取得5A等级资质的全国性行业组织已有50多家,选择中国建筑业协会、中国核能协会、中国水利协会、中国物流协会等代表性样本,学习其先进办会经验。

(3)向发达国家高校后勤行业组织学习。学习全美高校后勤管理协会(APPA)在行业统计、信息服务、专业人才库、专家咨询委员会方面先进经验。学习法国大学事务中心(CNOUS)在民主办会、行业统计、成本分析方面先进经验。学习德国大学生服务中心(STK TENT-WERK)提高专业化服务水平和工作效率方面先进经验……

2.高校后勤行业组织的理想目标

(1)近期目标:2020年前,在基础工作、内部治理、工作绩效、社会评价方面取得突破性进展;通过民政部组织的专家评审、获得5A等级资质,进入全国“一流协会”行列,为实现“高校后勤现代化”、进而保障“高等教育现代化”做出贡献。

(2)理想目标:成为“依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律”的现代社会组织,成为全国高校后勤领域最值得信赖的代言人、最优质服务的提供者、最有号召力的组织者、后勤改革积极推动者、优秀的市场中介和社会组织的先进代表。与国外高校后勤行业组织建立合作关系,成为具有国际影响力的全国性行业组织之一。




2015年12月


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